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浅谈政府投资项目建设合同管理存在的主要问题与建议

日期:2020-12-18    来源:

  建设工程合同主要包括施工合同、设计合同、勘察合同、监理合同、咨询合同等。因建设工程合同具有周期长、价格高、不确定因素多等特点,对其有效管理的意义就尤显重要。有效的合同管理是促进项目各参建方全面履行合同约定、实现建设目标的重要措施。然而通过近几年政府投资项目审计发现,由于建设单位业务水平参差不齐、不重视合同管理、缺少地方标准等因素,项目建设合同管理还存在诸多问题亟待解决。下面,结合审计工作实际,浅谈政府投资项目建设合同管理存在的主要问题及建议。

  一、政府投资项目建设合同管理存在的问题

  (一)合同工期的制定和履行缺乏科学性、合理性。许多项目建设单位在合同签订时仅凭主观意愿,忽略项目必要的开工条件和施工工艺所需的时间,使得合同工期的制定不科学、不合理。这造成的直接后果:一是施工单位为了保证合同工期,赶工而增加的各种措施费,需由建设单位买单;二是建设单位无法满足开工条件,导致工期滞后,从而发生合同外的人工、材料、机械价差。例如,在某工程项目结算审计中发现,由于征地拆迁等原因,工期延迟开工2个月,为保证按期完工,采取一次投入模板及脚手架的赶工措施,加大了工程投资,但建设单位后期又减弱了对工期的管理,使实际的施工工期又滞后近6个月,导致前期加快工期的措施毫无意义,造成了损失浪费。

  (二)合同细节约定不够严谨细致。一些工程合同对结算、付款等主要内容的约定不明确或根本不做约定,主观随意性强,缺少法律依据。由于合同条款不明确、事项不具体、内容有歧义,导致结算时存在较大争议,发挥不了合同应有的约束作用,也给审计工作的开展带来了不小的困难。例如,在某房建工程结算审计中发现,甲乙双方在主体施工合同中关于结算方式约定为固定价格合同,但未明确是固定单价合同还是固定总价合同,从而给施工单位可乘之机,在工程结算时选择对自己有利的结算方式,导致双方产生了争议。

  (三)补充协议与主合同相冲突相违背。一些建设单位通过公开招标选定施工单位后,根据招投标文件的要求签订了中标合同,后又签订补充协议,而补充协议存在违背主合同的实质性内容,对已明确的结算方式、价款调整方法和范围、风险范围等又进行重新约定,导致对同一事项约定不一致,甚至相互矛盾,使得招投标仅成为选择施工单位的方式,其过程中的约定沦为一纸空文。例如,在某项目结算审计中发现,工程招标文件中对综合单价的约定为:“本工程采用综合单价合同。投标人所报的综合单价在合同实施期间保持不变,它不因劳务、材料、机械等价格变动而做任何调整。”但建设单位同施工单位于次年年初又签订了补充协议,协议中约定工程结算方式为:“本项目价款采用可调价格合同,材料价格以施工期间的市场价格为基数进行价格调整,人工、机械价格根据市场价格及省市有关人工、机械费用调整通知办法确定。”补充工程合同关于工程结算的约定背离了招投标文件的实质性内容。

  (四)合同履行不严格,责任划分不明确。一些建设单位在签订工程合同后,就以为有了保障万事大吉,不再关心合同的履行情况,导致后续承建单位未充分履行合同内容,工程出现问题时,会将本应由其承担的风险转嫁给建设单位,规避合同义务,增加工程造价,建设单位未能按合同约定分摊责任。例如,某项目竣工决算审计中发现,由于设计单位缺乏经验,其出具的护坡结构设计不符合现场实际条件,无法施工,影响了施工工期及建设程序的执行,造成了损失浪费,但建设单位在处理此问题时,并未追究该设计单位的责任。

  (五)忽视设计成果与设计费间的关系。2002年出版的《建设工程勘察设计收费标准》中对设计工作的内容详细划分为几个阶段(如方案设计阶段、初步设计阶段、施工图设计阶段等),又列明了几个附加服务内容项目(如概算编制、竣工图编制等),并对每个阶段的设计费所与比例及附加服务费均作了具体说明,但建设单位在签订设计合同时容易忽视设计成果与设计费间的关系。例如,在某项目竣工决算审计中发现,合同约定设计成果包括初步设计、施工图设计、技术规范、工程量清单及标底编制、项目建议书编制、可研报告编制,在实际实施设计工作中,设计单位并未按照合同约定完成工程量清单及标底编制,对此建设单位未将设计费进行扣减。

  二、项目投资建设中合同管理存在问题的原因

  上述施工合同签订中存在的问题,在政府投资建设项目中屡见不鲜,分析其产生的原因主要有以下几个方面:

  (一)不按规定签订工程合同。在合同签订时未能按照招投标文件和合同示范文本的规定进行签订,违背其实质性内容,使得其从源头上失控。

  (二)建设单位缺少完备的合同管理体系。一些建设单位合同管理体系尚不完备,缺乏必要的合同审查和评估程序,缺乏对合同管理的有效控制和监督。一些建设单位甚至没有专门的合同管理部门和人员,合同管理意识普遍淡薄;合同的签订和执行人员缺乏法律基础知识和相关专业技术知识,为合同管理留下诸多隐患。

  (三)地方政府缺少合同管理的相关规定。目前我国除了《合同法》及各工程合同示范文本,尚没有针对合同签订、合同执行等方面的相关规定,使得合同管理缺少法律依据,给一些单位的不规范行为可乘之机。

  (四)行业监管部门监管乏力。部分行业监管部门对合同管理的认识不够全面,认为建设单位只要依据标准合同示范文本和招标文件的专用条款就足以约束合同管理,这种松散的监管作风往往不能及时发现合同内容存在问题,导致财政资金出现损失浪费的风险。

  三、规范政府投资项目建设合同管理的建议

  (一)完善合同的签订和审查工作。补充协议内容符合招标文件、主合同及法律法规的规定,杜绝合同签订的随意性,避免造成建设资金的流失。加强对工程合同签订的专业审查和管理,促进合同规范签订,必要时可请法律顾问把关,从源头上杜绝不合法行为的发生。从被动应付和处理合同纠纷转到主动预防合同纠纷,从而增强项目管理水平、提高投资效益。

  (二)加强合同管理制度建设和人员培训工作。合同管理是建筑工程项目管理的核心,是工程管理的灵魂,建设单位应不断完善合同管理制度,同时加强对领导和工程管理人员的培训,促使相关从业人员掌握合同法律制度,强化合同管理意识,有能力为工程合同的合法性、完整性和严谨性把关和负责。

  (三)加强监管部门的合同审查力度。行业主管部门的合同管理机构要加强对中标合同的审查,重点审查合同文本是否规范,合同的内容和条款是否与招标文件一致,是否存在与投标文件相背离的内容等,对不符合要求的合同一律不予备案。财政部门要加强合同执行过程中的监督管理,项目资金严格按照合同约定的进度支付,对重大的工程变更实行先审核后实施的控制制度,控制工程施工过程中的随意变更。

  (四)推行政府投资项目代建制。代建单位多数是由理论素养高,实践经验丰富的专业人员组成的专业团队,是专门从事政府投资项目建设管理的部门。推行代建制有利于充分发挥该领域专业人才的专业优势,可有效避免合同管理出现的许多认知性问题,一定程度上扼制不法合同的产生。

  (长春市审计局 杨笛  供稿)

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