磐石市：浅谈如何开展政府投资项目跟踪审计

　　跟踪审计的提出已经有十余年了。1998年，在朱总理所作《政府工作报告》中就已经提出“对重大项目要进行专项审计和跟踪审计”。1999年，国务院办公厅《关于加强基础设施工程质量管理的通知》中，提出审计部门要依据《审计法》对国家拨款的重大项目进行专项审计和跟踪审计。2001年，国家审计署《审计机关国家建设项目审计准则》中也明确指出，对财政性资金投入较大或者关系国计民生的国家建设项目，审计机关可以对其前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审计。审计署《2008至2012年审计工作发展规划》中，进一步明确提出“积极探索跟踪审计。对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。”目前，跟踪审计已经成为政府重大投资项目的一种审计方式，跟踪审计实践和理论有了进一步的发展。

　　一、跟踪审计的概念和特点

　　跟踪审计是指分别在不同时点对同一建设项目前期工作、建设实施、竣工验收全过程和设计、施工、检测、监理、质量监督、建设管理等全方位进行审计，促进建设项目规范管理，通过发现问题纠正问题，促使工程建设项目的顺利完成，保证政府投资的效益和建设资金安全。目的是规范项目建设程序，提高财政资金使用效益，维护国家经济秩序。

　　跟踪审计具有如下特点：

　　（一）跟踪审计内容全面。

　　跟踪审计是对工程建设项目全过程，全方位的审计。是决策、审批、设计、施工、竣工验收、竣工决算全过程的审计，合法合规，建设单位管理情况，设计单位、施工单位、监理单位、质量监督单位职责履行和人员配备情况。

　　（二）对同一项目多次审计。

　　跟踪审计是对同一项目在不同时点介入的多次审计，通过对开工前，建设实施过程中和竣工验收后三个阶段的审计，实现事前、事中和事后的控制。

　　（三）预防和控制。由于重点基本建设项目投资大，虽然事后控制可以对存在的问题进行惩处，但对造成的损失将难以弥补，所以，跟踪审计突出对建设中的问题及时发现和纠正的事前和事中控制，来达到顺利完成建设项目，确保投资效益的目的。

　　二、加强对政府投资项目的跟踪审计势在必行

　　政府投资项目存在以下几个比较严重的问题：（1）由于政府投资项目资金往往无偿拨付和使用，对自行扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容等现象缺乏有效的外在管理和制约措施。（2）超计划投资现象比较严重。不少项目“概算超估算、预算超概算、决算超预算”，工期一再推迟，不仅影响投资效益，困扰社会事业发展，而且容易滋生腐败，损害政府投资项目在公众中的形象。（3）政府投资项目没有一个科学的决策程序，“边勘察、边设计、边施工”的“三边”现象比较普遍。（4）在招投标环节暗箱操作，或明或暗地要求中标者在工程建设中购买、使用指定的设备。再加上不规范的招投标行为，很容易导致政府权力部门化、部门权力个人化。（5）竣工决算、产权登记和资产移交情况较差。 

　　如何规范政府投资行为，近年来成为社会关注的热点，加强对政府投资项目的跟踪审计势在必行。

　　三、跟踪审计的阶段划分和各阶段审计重点

　　跟踪审计是为了规范建设管理，纠正和预防建设过程中存在的一些问题。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》中，对我国工程建设领域存在的问题进行了归纳，具体如下：一是一些领导干部利用职权插手干预工程建设，索贿受贿；二是一些部门违法违规决策上马项目和审批规划，违法违规审批和出让土地，擅自改变土地用途；三是一些招标人和投标人规避招标、虚假招标，围标串标，转包和违法分包；四是一些招标代理机构违规操作，有的专家评标不公正；五是一些单位在工程建设过程中违规征地拆迁、损害群众利益、破坏生态环境、质量和安全责任不落实；六是一些地方违背科学决策、民主决策的原则，乱上项目，存在劳民伤财的“形象工程”，脱离实际的“政绩工程”和威胁人民生命财产安全的“豆腐渣”工程。并在监管方式上提出“组织实施对政府重大投资项目的跟踪审计”。

　　由此可见，上述问题都将是跟踪审计的关注点，也是期待跟踪审计能够解决的问题。这些问题存在于工程建设的各个阶段，如不及时纠正将严重影响工程的顺利建设。所以，为了较好地实现跟踪审计的监督、控制和预防的作用，跟踪审计应就不同审计侧重点在工程建设的不同阶段进行审计。首先，根据工程建设的特点，确定审计介入的三个基本时点，即工程开工前、工程建设实施过程中、工程竣工验收及竣工决算后。工程建设实施过程（第二阶段）的审计次数，可视工程建设规模和工期长短以及建设中审计发现问题的严重程度决定是否增加一次在建过程中的回访或审计，以确保审计发现的问题能够得到纠正以工程顺利建设。竣工验收及竣工决算审计（第三阶段）可视情况分为竣工验收使用审计和竣工决算审计两次进行。

　　（一）跟踪审计应在工程开工建设前，对基本建设项目的决策、建设程序、招标投标、建设力量情况进行审计。

　　审计重点，一是基本建设项目立项决策、审批或核准、建设资金来源、土地征用及使用、环境影响及评价等前期工作是否按相关法律法规规定的建设程序进行操作。二是勘察、设计、施工、监理、物资、采购等招标投标活动是否公开、公平、公正，有无不招标、围标、串标的情况发生。三是关注参建各单位资质和人员资格是否达到法规规定的要求，以确保建设队伍高素质、专业化。有无因招标资格预审标准低或是评标不严格，造成不具备相应资质的设计、监理、施工单位参与到工程建设中。有无因投标人不按招标文件要求及投标文件承诺配备人员，导致主要设计人员、监理工程师和施工单位项目经理和主要技术人员由不具备相应职业资格人员担任的情况。根据审计结果，审计单位在跟踪审计第一阶段的审计报告中应说明，该项目是否具备开工条件。

　　（二）跟踪审计应在工程建设过程中，重点对建设管理、质量控制和建设资金管理进行审计。并对第一阶段审计中发现的问题整改情况进行复核，并对整改情况做出评价。此阶段的审计可根据工程规模和审计中发现问题的严重程度，进行整改情况回访和增加审计次数。这一阶段的审计工作内容与重点，我们近年来开展的在建项目工程审计相似，此处不再赘述。仅对工程质量及质量控制体系和工程资料完整性审计两方面进行论述。

　　强化工程质量及质量控制体系审计，审计内容工程质量及各参建单位质量职责履行情况。重点关注监理、质量监督机构的质量控制职责。通过现场查看、查阅资料等方式，有无不按图施工、偷工减料等工程质量问题，有无因监理单位、质量监督单位、检测单位未履行职责或职责履行不到位，造成质量问题没有被发现也未得到纠正，并出具与实际不符的监理资料的情况。对基本建设项目工程资料的真实性和完整性应引起重视。工程资料管理是工程质量管理的一个重要部分，对将来工程质量问题的责任追究，工程价款结算起重要作用。在《中华人民共和国档案法》、《建设工程勘察设计管理条例》、《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》等多个法规中，均要求建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，并在建设工程竣工验收后及时向有关部门移交建设项目档案。但是在实际审计过程中，经常发现部分建设单位对工程资料不够重视，而监理单位和施工单位也存在工程资料不真实不及时的情况，工程资料不完整，相互之间存在矛盾和冲突，给审计人员审计工作和取证工作造成困难，影响审计工作成效。所以，在跟踪审计中，应加强对工程资料完整性和真实性的审计，并作为一个重要问题反映。 

　　（三）跟踪审计应在工程竣工验收及竣工决算后，对建设项目的概算执行、财务收支及竣工决算进行审计。对前次审计中发现的问题整改情况进行复查，对整改情况做出评价。

　　综上所述，跟踪审计通过在不同时点对同一建设项目进行前期工作、工程建设、竣工验收全过程和设计、施工、检测、监理、质量监督、建设管理等全方位进行审计，通过纠正问题，规范管理，促使工程建设项目的顺利完成，提高财政资金使用效益，维护国家经济秩序。另外，跟踪审计也将在如下方面发挥重要作用：

　　一是跟踪审计通过对工程建设项目的全过程全方位的审计，能够对基本建设法规体系有全面深入地了解，从而发现建设法规中不科学、操作性差的内容，使之逐步完善。二是完善建设市场监管体制。建设市场上长期存在的问题，也反映出了各级政府建设主管部门和建设管理监督体制上长期存在的问题，履行职责不到位还是机制体制不完善，通过跟踪审计可以全面系统地对建设市场监管体系及职责履行情况进行分析，找出症结所在并提出解决方案，无疑将对规范建设市场起到重要作用。

　　四、政府投资项目审计质量亟待提高

　　（一）对政府投资项目的审计多是事后审计，不容易防范问题 

　　目前开展的政府投资项目审计大多是事后某一方面的静态审计，所起的作用不够全面，主要起揭露和监督作用，对建设过程中已经造成的损失浪费，只能是“秋后算账”。如何将审计监督的关口前移，将事后审计向事前、事中转移，提高审计质量，是政府投资项目审计值得研究和探讨的问题。

　　（二）缺乏审计责任追究制度 

　　目前基层审计机关的审计质量责任制度尚不健全，在一定程度上也影响到了审计质量的提高。审计责任追究制度往往也是现实中最薄弱的一环，有的责任追究制度泛泛而论，责任主体不明确；有的甚至根本没有建立责任追究制度；还有的有制度而没有认真贯彻执行。其结果是审计人员责任意识不强，导致在审计工作中审计人员的不规范行为时有发生，而一旦报告中出现审计过错，也难以确定审计责任的具体环节，责任也无法落实到人，结果不了了之，形成非良性循环。

　　随着我国综合国力的增强，基本建设项目规模越来越大，跟踪审计在国家基本建设项目中将发挥着越来越重要的作用，通过对工程项目事前和事中的监督和控制，实现纠错和预防的效果，达到规范工程建设投资的行为，有效控制和防范政府投资项目的风险，保证政府投资的效益，实现政府投资项目的预期目标，并防止腐败。随着跟踪审计理论和相关制度的完善，政府重点建设项目跟踪审计必将为我国基本建设的健康发展发挥更为重要的作用。

　　（磐石市审计局   贾凤兰）

    （本文内容仅为作者个人观点，不代表任何机关和本网站的观点，未经许可，不得转载）