磐石市：县级审计机关开展绩效审计存在的问题及对策

　　审计署在《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中指出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制，到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计，注重从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析研究问题，提出审计意见和建议，促进政策、法律、制度的落实和完善，推进深化改革，加强宏观管理。”审计署的五年规划表明传统财务收支审计向绩效审计转型是政府审计发展的必然趋势。近几年来，各地县级审计机关在开展绩效审计方面进行大胆探索，绩效审计项目涵盖了全部政府性资金审计、领导干部经济责任审计、民本民生审计、投资审计等多个领域，审计成效明显。但不容置疑的是，全面开展绩效审计之路并非平坦。本文拟对县级审计机关开展绩效审计的现状、深化方向进行剖析，并探求解困途径和对策。

　　一、县级审计机关开展绩效审计存在的问题　　

　　近几年来，特别是《国家审计机关审计评价准则》颁布实施后，各地县级审计机关在开展绩效审计方面进行大胆探索。从目前县级审计机关的现状来看，还远不能适应开展绩效审计的要求。以下几大问题构成了当前制约县级审计机关开展绩效审计的“瓶颈” 。

　　1、 思想认识不到位。 绩效审计是新生事物，在县级审计机关，有相当一部分审计干部对绩效审计还不了解或了解不够，有的认为绩效审计开展起来难度极大，要搭配复杂的指标才可以实施；有的认为县级审计机关目前不具备绩效审计所需的高新技术和方法，高不可攀；有的县级审计机关审计任务多，不愿开展绩效审计。特别是县级审计人员习惯了财政财务收支审计，再加上审计任务繁重，无暇学习绩效审计知识，缺乏对绩效审计理论的掌握，没有绩效审计意识，有畏难心理，甚至有消极情绪，这些都成为阻碍绩效审计工作开展的瓶颈问题。 　 

　　2、面临现行审计体制的挑战。我国现行的审计体制属于行政审计，对县级审计机关实行双重领导，即在地方政府与上级审计机关的双重领导下开展工作。该体制对县级审计的建立与发展起到了重大推动作用。但在开展绩效审计方面已凸现其弊端。绩效审计对审计人员的独立性要求更高，绩效审计的主要对象是各级地方政府及其行使公共管理职能的部门。在现行的审计体制下，对审计人员的独立性势必会产生严重挑战，能否客观公允地进行审计评价值得拷问。

　　3、专业知识结构不合理。绩效审计是以提高项目经济绩效为直接目的审计，它从技术上、经济上寻求提高经济绩效途径，是面向未来的建设性审计，它是属于较高层次的审计，对实施审计的人员来说，除要求具备审计专业知识技能外，还需要缜密的逻辑思维和良好的沟通能力等相关素质。目前县级审计机关的审计人员在专业构成上多以财会人员为主，有的配有少量的工程预算人员。几乎没有涉及宏观经济学、设备安装、环境科学、公共管理学等等学科。知识结构的单一化极大程度限制了各种类型的绩效审计的深入开展。 　　

　　4、审计力量严重不足。当前县级审计机关审计力量严重不足，一个县级审计机关，审计人员往往只有十几人，多的也仅二十几人，而真正在审计一线的审计业务人员更少。人数少但审计任务却一点也不少，县级审计机关与上级审计机关相比，审计项目虽然小，数量却不少：条线“一条鞭”审计项目、年度必审项目、领导干部经济责任审计以及领导交办项目等，一个都不能少。人数少但审计任务却一点也不少，人手少、任务重是所有县级审计机关共同面对的尖锐矛盾。虽然通过采用计算机辅助审计等现代化审计手段，可以在一定程度上缓解这一矛盾，但这一矛盾仍将在相当长的时期内始终困扰着县级审计机关。

　　5、评价指标不明确。县级审计机关开展绩效审计目前既无可遵循的相关准则，也无可参照的专业方法，更无相对统一的评价标准。目前现有的评价指标体系中较为完善的只有针对财政、财务收支审计的财务评价指标，缺少绩效审计所需的各类非财务指标。影响单位或项目绩效的因素复杂多变，与之相应的绩效审计的评价指标必然同样具有复杂性和不确定性。要制定适用的、便于操作的绩效评价指标体系，需要各级审计机关进行长期的理论和实践两方面的研究、探索。

　　6、缺乏审计结果运用平台。绩效审计的根本特性是服务性，它的最终目的是服务各级政府及其所属权力部门管理使用公共资源，公共资金的效益性。如果成果得不到运用，绩效审计就会成为纸上谈兵，缺乏实际意义。当前，由于绩效审计在我国正处初级开展阶段，尚未搭建绩效审计成果运用的立体平台，审计理论界亦未对此进行比较深入的探导，由于审计结果运用平台不够，进一步制约了县级审计机关开展绩效审计的积极性。 

　　二、县级审计机关开展绩效审计的对策

　　虽然县级审计在开展绩效审计过程中存在起点低、经验不足、方法不多等情况，但绩效审计是政府审计的必然发展趋势，那么县级审计机关如何开展绩效审计，使审计“三性”（服务性、建设性、成效性）得到充分体现，这是我们深化的方向。县级审计机关应结合自身实际，调整审计工作思路，做一个探路者、践行者　

　　1、转变绩效审计理念。开展绩效审计是提升审计监督水平的重要途径，是审计工作自身发展的必然要求。县级审计机关要主动适应形势发展的需要，转变观念，提高认识，树立绩效审计的观念。通过开召座谈会、研讨会、专业培训班等多种形式，让审计人员更新知识，加深了解绩效审计，充分认识到开展绩效审计的重要意义。只有在审计人员思想上确立绩效审计观念，才能克服畏难情绪，跳出传统审计思维模式，站在宏观的角度广开思路，大胆探索、大胆实践。

　　2、运用先进的审计技术方法 。绩效审计方法，是在审计工作中为了实现绩效审计目标而采用的工作模式、程序、措施和手段等，它包括绩效审计工作组织实施的方法、审计取证方法和审计工作质量与成果的考核方法等。但是对于基层绩效审计工作者来说，更关注、更多的是运用绩效审计的一些具体方法。一般来说，常用的审计证据收集方法和分析方法，如审阅法、观察法、访谈法、抽样和案例研究法、统计分析法和比较分析法等都适用于绩效审计工作。专项审计调查方法，能更高效率的涉及被审计单位和被审计事项的多个层面，是适用绩效审计的一个较好办法。应在开展绩效审计的过程进行进一步完善和有效运用。 

　　3、合理选择绩效审计切入点。首先，在目前情况下不宜在所有领域全面开展绩效审计，要根据审计机关现有能力和审计资源的现状，在一些关键领域开展绩效审计的试点，摸索方法、积累经验，为绩效审计的逐步规范、全面开展做好准备。如选择公共财政、投资等重点领域、重点部门，对资金投入量大、政策性强及社会关注程度高的焦点等项目，积极开展绩效审计。其次要合理选择开展绩效审计最佳切入点。选择绩效审计切入点要考虑便操作、好突破、容易出成果等因素，即应选择在人员素质、工作基础、审计资源等条件下能够做好的项目来试点，最后还要考虑被审计单位的接受程度。开展绩效审计需要被审计单位积极配合，如果所审内容与现有工作跨度太大，转型过快，被审计单位可能难以接受，审计难度会加大，审计结论也不容易被接受，也达不到促使被审计单位提高绩效的目的。

　　4、重视绩效审计规范化建设。有审计就要有评价，要评价必然要有一个评价标准，开展绩效审计也不例外。由于目前与绩效审计相关的法律法规还不完善，县级审计机关的绩效审计还处于起步阶段，因此更应重视绩效审计规范的建设。在绩效审计规范的制定上上级审计机关要发挥关键作用。首先，要完善绩效审计的法规体系。依法审计是审计的基本原则，法律依据是开展绩效审计的关键，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。完善绩效审计法规体系既是对绩效审计的工作的规范，也是深化和拓宽绩效审计的保证。其次，要认真总结已有经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告形式等做出规定。最后，尽快建立一套科学可行的指标评价体系。

　　5、拓宽绩效审计思路。“思路决定出路”，摆脱传统的、以纸质账薄为载体的财政财务收支审计技术，跳出账册做审计，评价政府管理绩效、投资绩效、专项资金使用绩效、经济责任及绩效、基金安全有效管理、政策执行绩效等为主要内容，促进资源节约和减少损失浪费、促进体制机制以及管理制度的规范和完善、评价公共政策的有效性。如在社保基金审计中，跳出财务审计理念，审计社保政策是否完善，制度是否存在缺陷，基金保值增值是否有效；审计社保业务系统中参保、管理及使用是否规范等。 

　　6、搭建绩效审计结果运用的立体型平台。审计结果公告制度的建立，对审计结果运用起到极大的推动作用，但如果没有一套相互配合的机制作支撑。审计结果公告往往仅仅是一场“审计风暴”而已。因此，搭建人大、政府、纪检、检察、财政、新闻媒体等多方参予，积极配合的立方体型平台十分必要。通过该平台既可以对绩效审计结果的优劣进行评判，更能促进绩效审计成果的运用。

　　7、强化县级审计人员培训。对县级审计机关而言，近期内对审计人员结构进行较大的调整是不现实的，因此，以建立学习型审计机关为抓手，重点应加强对现有审计人员进行绩效审计培训。培训的内容应当从理论与实践两个方面入手。在理论方面既要加强专业知识的培训，更应强化统计学、计算机、法律、管理、环境学、社会科学相关知识的培训。要通过培训、拓宽审计人员的视野，更新审计人员的知识储备，增强审计人员创新意识。在实践方面，要突出绩效审计实务的培训，促进审计人员熟练掌握绩效审计的各种技术和技巧，促进审计人员在开展绩效审计项目时能准确把握各项目之中的异同，能够用联系、发展的观念看待和解决审计查出的问题。在培训方式上不能拘限于脱产办班一种形式，可以尝试单独自学、集中研讨，以项目审计代训等多种方式来进行培训。　　　　　　 

　　8、营造和谐的绩效审计环境。绩效审计作为一种建设性的审计，要顺利推进并取得良好的效果，必须得到本级党委政府、相关部门和社会的认可和支持。因此，加强对绩效审计的宣传，争取社会各方面的重视和支持，对于优化审计环境，营造和谐审计氛围是十分必要的。当前，既可以适当通过汇报、座谈、讲座、印发宣传资料等方式来宣传绩效审计，也可以在绩效审计实施中增加与被审计单位和相关部门的互动来使他们更多的了解绩效审计，支持绩效审计。

　（磐石市审计局  贾凤兰）