东昌区:浅议财政效益审计

　　财政预算执行审计是国家审计永恒的主题。审计署五年规划中指出今后五年审计工作的主要任务是：积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益。在审计内容和审计方式上坚持“两个并重”，即实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。效益审计的重点是揭露管理不善、决策失误造成的严重损失和国有资产流失等，促进提高财政资金管理水平和使用效益。当前，各级审计机关，特别是基层审计部门开展效益审计还停留在探索阶段，要想全面完成审计署的五年规划任重而 道远，下面就如何开展财政效益审计作一初浅的探讨。

　　一、开展财政效益审计的必要性

　　效益审计是现代国家审计发展的必然趋势，势在必行。近年来，随着财政预算执行审计的深化，不断地提出了对财政资金使用效益审计的要求。对部门预算执行情况、专项资金及政府投资项目等审计过程中，在关注真实、合法性的基础上，同时对资金使用的效率和效果进行检查和评价，揭露因决策失误、管理不善等原因造成的严重损失浪费问题。

　　现阶段开展效益审计的必要性表现为：一是经济发展和政府职能转变，要求政府和其他公共部门提高公共资金使用的经济性、效率性和效果性，加强对政府活动有效性的监督将成为核心关注点。二是我国民主与法治的进程加快，人们对政府绩效问题日益关注，传统的财务合规性审计已不能满足需要，特别是党的十六大提出“对权力的监督和制约”问题，这实质上是要求审计机关不仅要关注财务收支活动，而且要关注权力运行活动。三是人大和政府对审计工作的要求在提高，不仅希望通过审计机关了解政府有关部门、单位执行有关法律法规情况，还需要了解其使用财政性资金和管理使用国有资产的效益情况。

　　二、财政效益审计的内容

　　所谓财政效益审计就是审计机关通过一定方式对政府组织经济活动中资源配置的经济性、效率性、效果性的监督活动。财政职能实现的主要形式就是通过财政支出安排来提供社会需要的公共商品。因此，在公共财政框架下，财政管理的重点必然由收入转向支出。与此相应，财政审计也必须针对公共支出的内容和特点有重点地开展财政效益审计。把审计重点放在财政管理及耗用资源最多，效益容易衡定的支出项目上。具体地讲就是围绕预算管理及预算支出特点开展效益审计，确保财政支出有绩效。

　　一是以财政支出管理为审计重点。首先对财政分配情况进行审计。财政分配环节是财政支出管理源头，财政资金使用效益好坏在很大程度上取决于财政分配环节。对财政分配审计，应着重看预算编制中财政支出结构安排是否按市场经济和公共财政要求，有效地解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾；财政公共支出安排是否与经济发展水平相适应，是否重视总量控制；分配中是否注重财政公共支出的结构调整和优化；是否体现了“成本――效益”的原则，效益包括经济效益和社会效益。其次对财政支出管理配套措施进行审计。在公共财政框架下，建立部门预算管理制度、国库集中支付制度、政府采购制度等都是使财政资源得到优化配置，实现公共财政职能的制度保证。通过审计促进财政部门建立和完善相关管理制度，并严格有效执行。

　　二是以公共部门行政管理成本为审计重点。行政支出是财政支出的重要部分，政府及权力部门运转要有一定的耗费，即运行成本。从经济角度看，效益与成本是密切相关的。降低各种消耗，提高资源的利用率，增加了成本的有效性，必然会提高效益。同时，行政成本的过度增长，不仅是一个经济问题，而且是个社会问题，因此进行财政效益审计，寻找提高财政支出效益的途径时，政府行政成本审计显得十分重要。开展行政成本审计就是要抓住与行政成本有关的人财物进行监督，综合评价其经济性、效益性，并延伸到部门工作目标完成情况，最终经过部门决算审签，将审计成本转化为财政管理成果，从而遏制行政成本的过渡膨胀。我市几年来行政管理成本审计实践充分说明，行政管理成本审计既是财政效益审计的重要内容，又是财政效益审计的一种重要形式。审计中，我们既抓宏观，又抓微观。在宏观方面，注重审计分析年初预算安排行政管理费支出占整个财政预算支出比重，看其是否合理；审计分析行政管理费增长率与国内生产总值及财政收入增长率是否协调；审计分析行政管理人数占全市总人口的比重，看行政管理人数编制核定是否科学，是否符合精简高效的原则；审计分析政府集中采购程度，是否达到节省支出的目的。在微观方面具体到某一部门或单位看人、财、物内部管理制度是否健全有效执行；内部机构设置、人员配置是否按职责定岗定人，是否存在超编、借用、随意聘用临时工，各项支出是否有预算、有计划、有定额标准；资产管理是否安全、完整，办公资源配置是否合理有效，有无闲置损失浪费问题。通过行政管理成本审计，增强各部门单位行政管理讲成本的意识，规范了部门的管理行为。

　　三是以财政转移支付资金和各级政府安排专项资金为审计重点。对转移支付资金审计，一要看转移支付形式是否规范，是否符合市场经济体制下公共财政支出的要求，是否符合公共服务均衡化原则；二要看一般性转移支付的数额确定依据是否科学；三要看专项转移支付分配过程中是否存在随意性，从而导致财政资金的低效甚至无效运作。对各级政府安排用于本级支出的专项资金审计，主要审查是否按批准的预算安排资金，有无用于其他方面或没有完成预算；资金是否用在了批准的项目上，有无擅自改变项目，将生产性资金用于建房购车，弥补行政经费等非生产性项目；项目支出是否按照计划完成并能够发挥作用。通过审计，促进财政及有关部门配套和细化管理制度，发挥有限资金的社会经济效果。

　　四是以公共投资建设项目为审计重点。向社会提供公共产品是公共财政的基本职能，同时也是财政支出社会效益的根本体现。而这种体现一部分又是通过公共投资建设项目去实现的。公共投资建设项目具有资金数量大，领导关心、社会关注的特点，因此必须加强公共投资建设项目效益审计。从效益角度，应开展对投资项目的前期决策工作、设计工作、投资估算、设计概算以及预算编制全过程的审计。根据审计机关目前的现状以及近期效益审计目标，现阶段要突出投资建设项目的立项科学性、项目建设的进度、资金管理使用及建设成本等四个重点，促进投资决策科学规范化，减少投资决策失误导致损失浪费，节省工程成本，提高资金使用效益。

　　三、财政效益审计的方式和方法

　　1、审计方式：财务审计与效益审计有相同也有差异之处。例如：

　　（1）财务审计有全面和专项审计，定期和临时审计，现场和送达审计等方式；效益审计都可应用，但无论就单位、部门、地区或全国来看，进行专项审计（调查）多，全面审计少；从时期看，年度审计（或常采用几年一次的轮回审计）少，不定期的审计项目多；从审计地点看，现场进行检查、取证、分析的方式多，以书面资料或电子数据实施的送达审计少。

　　（2）财务审计大多是对单位或部门的会计资料进行审计，处于微观性质，即使发现普遍的问题需在多个单位检查、取证以形成宏观性的结论和建议，其事项较少。效益审计除进行微观性的审计外，还侧重于全国、地区、行业范围内具有普遍性、倾向性、苗头性的问题。

　　（3）财务审计主要是事后审计。而效益审计还有事前、事中、事后和后续审计。

　　2、开展经济效益审计的主要方法。

　　财务审计的主要方法是：检查、监督、观察、查询及函证、计算、分析性复核等；财经法纪审计的方法主要是查询、审阅、鉴定等。经济效益审计在借鉴了传统审计方法的同时，还运用了经济分析、数学分析、经济论证、管理学、计量经济学等领域的知识和方法。归纳起来主要有：

　　⑴审计查证法。包括常规技术方法和现代管理方法。常规方法借鉴了财务审计的有关方法，如审阅法、顺查法逆查法、核对法、函询法、盘点法和抽样法等。

　　⑵审计分析法。包括对比分析法，因素分析法、结构分析法、平衡分析法、敏感性分析法、多因素联动分析法等。

　　⑶审计评价法。包括定性的方法和定量的方法。定性的方法通常采用的是成功度评价法，它是依据评价专家或专家组的经验，对项目的成功程度做出定性结论，也即通常所说的打分制。项目的成功度可分为五个等级，完全成功、成功（A）、部分成功（B）、不成功（C）、失败（D）。定量的方法主要有差额评价法，对比评价法，综合评价法。

　　综合评价法是对多种因素所影响的事物或现象进行总的评价。它的基本思想是根据综合评价的目标，对客观事物的影响因素进行分解，以构造不同层次的统计指标体系，然后对这些指标进行指标赋值并确定权重系数，最后采用综合评价模型进行综合，得到综合评价值，以此进行排序和评价。

　　指标赋值和指标权重系数的确定构成了综合评价方法的两大内容。在指标体系构成以后，指标赋值用于将量纲不同，单位不一致、对总目标作用大小不一、不能直接相加的指标值过渡到可直接相加汇总的指标值。指标权重系数依据各层指标对总目标评价贡献份额的大小来确定。

　　四、财政效益审计的程序

　　一般来说，财政效益审计的程序应当包括以下几个步骤

　　1、选择和确定效益审计项目。选择和确定效益审计项目是开展效益审计的第一步，也是最关键的一步。通常，可供审计机关选择的效益审计项目会有很多，审计机关必须在充分考虑各种因素的基础上，选择和确定效益审计项目。 

　　2、审计项目的审前准备。在审前准备阶段，审计人员应该初步调查了解被审计事项，确定效益审计项目的目标和范围、重点，确定审计评价标准和审计方法，编制审计方案。 

　　3、审计证据的收集和评价。审计人员要运用审计方法，围绕审计目标收集充分、可靠、相关的审计证据，并对收集的审计证据进行评价，在整理归纳审计证据的基础上，形成审计结果。 

　　4、效益审计的报告。在这一阶段，审计人员要编写审计报告，经过一系列的讨论、沟通、审核等必要的环节之后，出具审计报告。 

　　5、后续跟踪。审计人员在出具审计报告之后，应该对审计报告中提出的审计建议的采纳和落实情况进行跟踪，同时对审计项目进行总结和分析。此外，还要对是否有必要开展后续跟踪审计及何时开展后续跟踪审计进行初步规划。 

　　五、开展财政效益审计当前需解决好的几个问题

　　财政效益审计是当前我国效益审计的重点，要适应财政管理体制的现状。目前，开展财政效益审计，要正确处理好以下几个问题：

　　1、要优化内部资源配置，加快效益审计人才培训。效益的领域很广，范围很多，效益审计与财务收支审计相比，对审计人员提出了更高的要求。一个合格的效益审计工作者，必须具备宏观经济知识和意识；具备宏观透视能力和较强的信息意识；具备高度敬业精神和社会责任感；具备专业竞争能力和判断力。这是培训效益审计人才要实现的目标，也是效益审计工作者为之奋斗的目标。合理的人力资源配置是开展效益审计的重要条件。

　　2、要注重效益审计的成果利用和结果披露。财政效益审计的服务对象主要是各级人民政府和人大。通过揭露问题，分析产生问题的原因，落实责任，及时向政府和人大反映，并对整改情况进行跟踪监督。对效益审计的结果通过媒体向社会公告，这有利于扩大审计的影响，有利于社会公众的监督，有利于促进被审计单位积极整改，有利于提高审计的透明度，促进提高审计工作质量和审计评价水平。

　　3、完善审计方式。以期间为例，效益审计应有事前、事中、事后和后续审计，并按其审计范围或内容不同，项目间应各有侧重。此外，有些审计事项如宏观经济中的某些问题，或是涉及经济活动不多而政府或人大要求审计证实的特殊事项，不可能按常规审计程序进行，只能通过专项审计调查获取有关证据，按受托目的加以证实。

　　（通化市东昌区审计局  夏  冰  牟淑琴  供稿）

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